刘洪玉:关于中国房地产税制改革

2019-04-23 18:56栏目:地产
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  12月23日,“与十俱进,大道当燃”,以“跨界·重构·进化”为主题的中经联盟10周年年会暨中经联盟第14次常务理事会扩大会议在北京召开。中国房地产思想者论坛于23日上午召开,论坛上清华大学房地产研究所所长刘洪玉以“关于中国房地产税制改革”为主题发表演讲。本文为演讲实录。敬请阅读。

  房地产税的问题一直是一个热点,但是大家好像现在可以暂时不讨论这个问题,但是我们是思想者,所以干脆做一些思考。

  我们研究房地产税制的改革比较早,在2000年之前的研究基本上都是在研究怎么去减少房地产开发、交易环节的各种费,把费怎么慢慢变成税。到后来很多费开始进入了税,有些费取消,合并到地价款里边去了。所以早期房地产税相关的研究,是怎么去减少收费,用税的方式规范起来。早期我们也开始讨论过税制的改革设想,公平的问题、国外的经验等等这样一些话题。

  房地产税的改革进入到大众的视野,应该是从2003年的十六届三中全会这里边关于完善社会主义市场经济体制的若干决定,这里边提出来,要按照“减税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,稳步推进税收改革。实施城镇建设税费改革,具备时对不动产开征统一的规范的物业税,这些原则实际上我们当时前面在研究的时候也曾经提出来过。

  但从2003年到现在已经有15年了,我们并没有看到有这方面的进展。也有人说我们很多次出台这个税的时机窗口也错过了。大家非常好奇,为什么这个税这么难?未来可能的发展方向是什么?我们作为思想者,我们今天跟大家一起来做一些探讨。

  首先,跟大家聊一聊一些概念。第一个概念是房地产税收,我们把它叫做从事房地产业各种经济活动所必须要缴纳的各种税的统称。这里边包括了增值税、所得税、房地产税、城镇土地使用税、印花税、土地增值税、契税、耕地占用税、城市建设维护税和教育费附加,因为这个可能和增值税一起来交的。如果我们把它归归类的线年房地产相关的这些税,它的收入大概是22000多亿,分成了普遍调节,就是其他行业也要交的税。还有特定调节,就是房地产这个行业特殊有的税,这么两大类,分别占45%和55%的比例。

  另外,从征收的环节来看,我们的保有环节确实比较轻,主要是在交易环节。从促进交易的角度来说,大家都支持减少、降低交易环节的税的负担,要适当增加保有环节的负担。

  所以实际上我们在早期的房地产税的改革的过程当中,除了刚才说把费变成税以外,还有一个概念就是房产税的改革。

  大家知道房产税的征收一个是按租金的12%征收,还有一个是按照原值扣减30%以后的1.2%来征收,当时这个房地产税对于中外合资企业要征收房地产税,对内资企业叫房地产税,我们有两套税制,计算的方式也不统一。

  当年我们最早房地产税改革的思路是在不增加总体税负的情况下,统一的按照价值征收。这样在公平的在工商企业的范畴里边的税的负担,在经验成熟了以后慢慢扩大到居住、住房的领域。这是当年最早期的我们参与研究的过程当中形成的一个改革的思路。

  房地产税收在收入当中占的比重,原来大家比较关注土地出让金这块,但是实际上房地产相关的税收占的比重,尤其是占地方财政收入的比重也是非常大的,所以这也就是为什么房地产市场的活跃、兴衰跟地方政府的财务的状况密切相关。这是房地产税收。

  房地产税制实际上是跟各种各样的税收的法令、征管管理办法等等,主要关注的是税制的结构、税负的公平性、税制是不是容易操作、足够简化、容易让大家理解,再就是征管是不是有效率,如果征管的成本非常高,实际上也不是一个好的税制。

  我们房地产税制改革的思路,整个税制包含了刚才说的所有类型的税。要想改革我们首先要梳理一下房地产税制改革的目的,这里面包括有这么几个理由。推动地方财税收入体制的改革,调节财富的分配,促进资源的优化配置和有效利用,把它作为需求管理的手段,提高市场运行的效率和稳定性。

  国际房地产税收的目的,主要就是怎么更少的房价波动,有助于市场的稳定,更少的干扰租买选择,让大家愿意租就租,愿意买就买,不要有一个导向是租比买合适或者买比租合适。对低收入和弱势家庭要能够提供附加支持。对住房投资应该提供附加的激励。因为这是国际上大家对投资住房还提供一个附加的激励。

  要保护和鼓励住房消费,对住房投资保持税收中性,抑制住房投机。如果投资的收益将来能够增值,能够跟社会共享。另外转让环节的政策是可以有调整的,但是持有环节的税收政策要保持稳定,不应该和当前的市场状况保持密切的关联。

  提出来的制度的框架,就是要减少交易环节的税制、减轻交易环节税负、增加持有环节税收。在住房转让环节征收契税和个人所得税,契税可能要把有一些内容的税做一些合并。在征收契税环节,要根据住房属性和交易特征来设计梯级税率。我们叫保护和鼓励住房消费,如果是自住住房的话,税率非常低。

  比如英国的例子,你买第一个房的时候,买比较低价值房的时候,税率就比较低。如果你买第二个房子,税率就上去了。如果改善住房怎么办呢?你如果在三年之内还剩下一套房,那就可以把原来收的税给你退回来。新加坡也是,对于不同类型的买、对于不同的人去买,包括比如说对于企业去买,它的税率是不一样的。所以实际上这个在交易环节要设置比较结构化的税制。

  在持有环节,要从价计征房地产税,由现有的房产税和城镇土地使用税合并。而且把房地产税收主要目的是作为推动地方财政税收的体制改革的突破口。

  我们在研究长效机制的时候,也是在思考房地产税这个体系应该扮演什么样的角色。比如入口的时候,通过结构化汽水税率来引导购买者行为。在出口用所得税来调节收益分配。在持有期,就是用房地产税持有期间的财产税来促进优化的配置和有效利用。短期是起到这样一个目的,中长期要形成作为地方政府的主要的收入来源。

  整个税制应该是公开透明、长期稳定,不能够来回变。比如我们过去两年变五年、五年变两年,总是新政,或者从1.5%-3%,来回的一会儿上、一会儿下。如果设定好一个制度以后,出现了一个情况,就自动对应一个税率,这样就是一个稳定的税制。

  最后一点给大家讲一讲关于现在大家说的房地产税改革的问题。前面我们讲了房地产税收是一个广义的概念,但是现在慢慢大家视野里面的房地产税已经变成了一个狭义的概念,就是变成了物业税或者财产税的概念,除了2003年的以外,大家可以看一下2010年、2013年、2017年年末、今年的“两会”,实际上都在谈论房地产税立法,应该就是狭义的房地产税,实际上是关于房地产财产税的制度的改革。

  为什么要做这样一个改革呢?我们有官方的一些解读,今年比较权威的官方的解读,主要目的就是要调节收入分配、筹集财政收入,所有的用房包括个人住房,按照评估值,但是有减免、优惠,属于地方税,用于公共服务支出。目前的进展就是在有了草案,在内部征求意见,大概是我们可以通过公开的场合看到。

  有几点思考。现在大家一直在说靴子怎么还没有下来,实际上到现在为止我感觉首先第一个问题为什么要征,这个没有形成共识。政府的收入来源,调节收入分配、促进社会公平、筹集财政收入,是不是足够的有说服力?用这个税来干预市场,是不是它本来应该具备的功能?那为什么要收呢?国际上很多国家都有这个税,但是不同的国家为什么要收,有一套逻辑。

  比如说美国,是一个Capital Tax View,就是资本税的理念,不动产价值的保持和增值获益原则,因为有公共服务,所以不动产的价值得以保值或者增值,所以要因此付出代价。不管是空的还是不空的,只要是房子,都要交税。英国是Benefit View,就相当于你自己家里雇保姆,在小区里要付物业费,出了小区就要付市政税,来支撑市政服务给你提供的公共服务。

  所以如果说我们把它的逻辑定在筹集财政收入、调节收入分配、促进社会公平,是不是用它来作为干预市场或者稳定市场的工具,是不是合适,这是一个思考。

  第二,怎么征,大家讨论的比较多的是怎么起步,从新房开始,新房新制度,老房土地使用权到期以后开始,这样慢慢的有十年、十五年到二十年的时间,就全都过渡到那个新体系。有人说从第二套甚至第二套以上开始,还有说我们要普遍征收,设置宽免的面积或者价值,也有专家建议说我们哪个地方房价高先从哪个地方开始。所以到底是什么样的思路,怎么去起步呢?这样从一线城市开始,可能就会有对市场调控的一些目的。从第二套以后开始也是这样,如果作为政府的一个筹措财政收入,而且要慢慢培养它成为一个主要的收入来源的话,按理说应该是一个普遍征收的概念。普遍征收可以对一些情况做一些宽免。这是一个一般的做法。

  还有一个税基,我们过去认定了就是价值。但实际上国际上很多是以租值作为税基。因为我们房子产权性质差异很大,产权的不同即便是相邻的两个房子,它的价值差异也会非常大。比如我们有大量的政策性住房,它的价值可能比市场价值要低很多很多。如果交税的时候,这两个相邻的房子是交一样的税还是不一样的税,这里面就遇到了类似的问题。

  还有地区的弹性,因为每个地方都不一样,是不是应该给各个地方更多的权利,因为这是一个地方税。

  再有大家要考虑它对市场的影响,比如对房价的影响,对市场稳定的影响,对购买住房的愿望、意愿的影响。如果这个影响,比如大家都不愿意买房了,或者对价格影响过大,导致市场的稳定、受损,所以这方面国外也有很多学术研究,认为高的税率比如有利于市场的稳定,低利率可能这个市场就会波动得比较厉害。但是可能这是仅仅从对市场的稳定性的影响这么一个维度。

  当然,大家还讨论比如公平性问题,居民家庭收入跟他所住的住房的价值不一定是匹配的,这里面就面临着税负的相对公平的问题,可负担的问题。比如有些人房子价值很高,但是他可能收入非常低,有这种可负担问题。再有是可能存在各式各样的风险,大家在网上讨论很多。

  总的来说,房地产税的改革是一个目标、是一个长期的方向,应该说有利于我们地方政府的财政税收制度更加向现代化的制度转变。

  比如说我给大家举一个简单的例子,我们在北京工作,在被三县居住。在工作地纳税,居住地不纳税,但是我们的学校、教育这些基本公共服务一般都会采用在居住地,但那边没有钱去提供这种服务,但是钱、税都交在了工作地。这个问题怎么解决呢?实际上房地产税是一种非常好的解决的思路,但是可能我们可以从某一个角度都可以讲到它的理由,但实际上这是非常复杂的综合的问题,我觉得我们实际上还是要多思考、多研究,把问题能够提前思考清楚,有利于我们市场和社会的稳定、持续发展。(完)

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